Autonomia differenziata e spopolamento

Viaggia a ritmi serrati l’autonomia differenziata. Camera e Senato hanno approvato nei tempi e senza sollevare obiezioni le pre-intese fotocopia di Lombardia, Veneto, Piemonte e Liguria. Due presidenti di regioni del Sud, dapprima Antonio Decaro per la Puglia e poi Roberto Fico per la Campania, hanno annunciato battaglia prospettando in sostanza ricorsi alla Corte costituzionale. La vera sfida in effetti si gioca su quel tavolo. E in vista dei ricorsi possono essere utili le riflessioni che il 19 giugno ho presentato in Parlamento, su richiesta del presidente della Commissione Affari costituzionali della Camera, e che qui riporto in ampia sintesi.

I tempi della demografia sono per definizione lenti, legati al succedersi delle generazioni. Quelli della politica, sebbene conoscano rapide accelerazioni, sovente sono altrettanto lenti al punto che una riforma può essere introdotta in una stagione e attuata quando il contesto risulta radicalmente cambiato. È il caso del regionalismo differenziato, il quale prende le mosse dalla riforma costituzionale del Titolo V del 2001 e oggi va analizzato alla luce del quadro demografico, profondamente modificato a distanza di un quarto di secolo, e per effetto della riscrittura dell’articolo 9 della Carta costituzionale, avvenuta nel 2022, la quale impone alla politica una valutazione con sguardo lungo della propria azione, «anche nell’interesse delle future generazioni». Il collocamento dell’interesse delle future generazioni all’articolo 9 ne fa uno dei principi fondamentali della Carta.

La Valutazione di impatto generazionale (VIG) è norma di legge dalla fine del 2025, per cui il regionalismo differenziato oltre a muoversi sul sentiero sentiero stretto delineato dalla sentenza 192 del 3 dicembre 2024 relativa alla legge 86/2024, deve tener conto delle innovazioni normative introdotte con la 167/2025. Questo contributo pertanto condivide le valutazioni critiche espresse nel corso dei lavori della I Commissione, in particolare con le audizioni dei costituzionalisti Francesco Pallante e Massimo Villone, dell’economista Gianfranco Viesti e del presidente di Gimbe Nino Caltabellotta ma le integra per allineare la valutazione degli schemi di intesa preliminare tra il Governo e le Regioni Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto al rinnovato articolo 9, alle prescrizioni normative in materia di Valutazione impatto generazionale nonché alle analisi effettuate proprio dalla Camera dei deputati, la quale in questa legislatura ha meritoriamente istituito la Commissione parlamentare di inchiesta sugli effetti economici e sociali derivanti dalla transizione demografica in atto.

Il salto di qualità c’è stato con la modifica dell’articolo 9 della Costituzione italiana dell’11 febbraio 2022. Il nuovo testo prevede esplicitamente la tutela dell’interesse delle future generazioni e ha trovato attuazione normativa con la legge 167 del 10 novembre 2025, successiva quindi di quasi un anno rispetto alla sentenza 192/2024 della Corte costituzionale. La 167/2025 all’articolo 4 introduce nell’ordinamento la Valutazione di impatto generazionale (VIG), per analizzare preventivamente gli effetti delle leggi sulle nuove generazioni. La VIG dall’entrata in vigore della 167/2025, ovvero dal 29 novembre 2025, è obbligatoria per gli atti del Governo diversi dai decreti legge, per cui rientra nella VIG la sottoscrizione degli schemi di intesa con le Regioni, «in relazione agli effetti ambientali o sociali indotti dai provvedimenti, ricadenti sui giovani e sulle generazioni future». La VIG pertanto non si limita a temi strettamente ambientali, come potrebbe dedursi da una lettura restrittiva dell’articolo 9. La legge 167/2025 inoltre prevede all’articolo 5 l’istituzione con Dpcm di un Osservatorio nazionale per l’impatto generazionale delle leggi. Il decreto avrebbe dovuto essere adottato nei 60 giorni dall’entrata in vigore della 167, quindi entro il 28 gennaio 2026; tuttavia in base al monitoraggio della Camera dei deputati aggiornato al primo maggio 2026 il Dpcm non è ancora disponibile.

In attesa che il quadro normativo si definisca, è però possibile una prima Valutazione di impatto generazionale del regionalismo differenziato in ragione della peculiare grave situazione demografica in corso, profondamente diversa da quella del 2001, quando è stato introdotto nella Costituzione il terzo comma dell’articolo 116. Tale valutazione è qui effettuata nell’ipotesi, puramente teorica, che il regionalismo differenziato non faccia arretrare alcun territorio e che riceva quindi il plauso virtuale del sociologo ed economista Vilfredo Pareto, il quale presumibilmente avrebbe analizzato il regionalismo differenziato valutando se i suoi effetti siano positivi per alcuni e neutri per gli altri, vale a dire se ci si trovi di fronte a un miglioramento paretiano, cioè una riallocazione delle risorse che migliori la condizione di almeno un individuo senza peggiorare quella di nessuno, producendo quindi un aumento dell'efficienza complessiva del sistema, sia pure a prezzo di un incremento delle diseguaglianze relative. Com’è noto l’analisi d’impatto del regionalismo differenziato, pur richiesta dalla Corte costituzionale, manca nella documentazione prodotta. Tuttavia anche se ci fosse il bollino di qualità di Pareto, la crisi demografica in atto, come si proverà a dimostrare, rende impossibile per il sistema Paese sostenere incrementi dei divari territoriali e richiede al contrario uno straordinario sforzo collettivo per accrescere l’attrattività sia dei territori economicamente forti sia delle aree deboli e di quelle marginali.

La situazione demografica del 2001 vs il 2026: mondi lontani

L’Italia del 2001, l’anno in cui è stata introdotta in Costituzione l’autonomia differenziata, era in una fase radicalmente diversa dal punto di vista demografico rispetto a quella attuale. Il trend della fecondità (figli per donna) e quello della natalità, infatti, erano in crescita. Le fecondità aveva toccato un minimo storico a 1,19 nel 1995 ma nel 2001 era risalita a 1,25 con un trend positivo che sarebbe proseguito fino all’1,44 del 2010. Incideva molto, soprattutto al Nord, la presenza crescente di donne straniere, con una fecondità di 2,82. Le nascite nel 2001 furono 535.282, grazie anche al contributo della generazione più numerosa presente in Italia, quella nata tra il 1962 e 1966, all’epoca pienamente riproduttiva. Tale situazione favorevole fece sentire i suoi effetti fino al 2008, anno record del baby-boom degli anni Duemila con 576.659 culle. Se quest’ultimo valore di nascite fosse rimasto stabile dal 2009 al 2026, l’Italia avrebbe attraversato una transizione meno drammatica di quella attuale, con oltre due milioni di nati in più, i primi dei quali prossimi a diventare maggiorenni. Ma così non è stato. L’uscita di scena dal punto di vista riproduttivo della generazione nata negli anni Sessanta, unita alla convergenza delle donne straniere verso i tassi di natalità delle italiane (in venti anni si è passati dal 2,84 figli del 2004 a 1,81 del 2024) ha fatto inanellare a partire dal 2009 diciassette risultati negativi consecutivi, con le culle diminuite di anno in anno e attestatesi a 355.435 nel 2025, con una ulteriore flessione intorno al punto percentuale nel primo trimestre del 2026, secondo i dati provvisori diffusi dall’Istat l’8 giugno.

In tale contesto di estrema fragilità si è inserita una ripresa a partire dal 2011 dei flussi migratori di italiani verso l’estero e un incremento delle migrazioni interne lungo la tradizionale direttrice da Sud verso Nord. Per entrambe le migrazioni, è diventata rilevante la quota di giovani con laurea, uomini e ancora più donne. Il CNEL il 4 dicembre 2025 ha presentato un dettagliato rapporto su L’attrattività dell’Italia per i giovani dei Paesi avanzati, in cui stima in 630mila gli espatri nel 2011-24 per una perdita economica cumulata di capitale umano pari a 159 miliardi, di cui 77 miliardi a danno del Nord, 24 miliardi del Centro e 58 miliardi del Mezzogiorno. Il Sud Italia però nello stesso periodo ha anche perso 147 miliardi in capitale umano per i trasferimenti di giovani meridionali per studiare e lavorare al Nord, portando il suo saldo negativo a 205 miliardi.

A espatriare, negli anni più recenti, sono soprattutto le donne con laurea. «Relativamente al segmento femminile - puntualizza il CNEL - le laureate sono il 44,3% tra le emigrate all’estero nel triennio 2022-24, contro il 40,1% dei maschi. La differenza maggiore tra la quota femminile e quella maschile si raggiunge tra le regioni del Mezzogiorno, segno che le giovani istruite hanno maggiore coscienza del divario di genere più ampio rispetto al Nord ed emigrano per superarlo. La differenza è di 9,5 punti percentuali in Campania (42,5% contro 33,0%) e di 9,4 punti in Puglia (42,9%, 33,5%), 9,3 in Abruzzo (43,1%, 33,8%), 8,6 in Sardegna (37,8%, 29,2%), 8,4 punti in Calabria (31,8%, 23,4%) e Basilicata (42,4%, 34,0%)».

Il CNEL nel rapporto ha elaborato un indice con dettaglio sia regionale sia provinciale di particolare interesse ai fini della Valutazione impatto generazionale: l’ISFM (Indice Simmetria Flussi Migratori). Nel 2011-24 si registrano 55mila arrivi in Italia di giovani cittadini delle prime dieci nazioni avanzate verso cui vanno i giovani italiani, cioè in ordine alfabetico: Austria, Belgio, Francia, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Regno Unito, Spagna, Svizzera e USA. Nello stesso periodo in quegli stessi Paesi si sono trasferiti 486mila giovani italiani. L’ISFM dell’Italia per i giovani è pari pertanto a 8,9: per ogni persona di 18-34 anni che da un Paese avanzato sceglie l’Italia, ne partono dall’Italia verso quelle destinazioni quasi nove. Più basso è l’ISFM e maggiore è l’attrattività, perché arriva un numero di giovani stranieri vicino a quello dei giovani italiani che emigrano. Quando l’ISFM è uno, la situazione è di simmetria. Quando è minore di uno, l’attrattività è forte perché ci sono più arrivi che partenze. Ebbene: nessuna delle 112 province e città metropolitane italiane ha un valore pari o al di sotto di 1. La prima in termini relativi è Firenze con 2,5; ovvero per ogni arrivo dall’estero il territorio fiorentino perde due giovani e mezzo. Nelle quattro Regioni che hanno chiesto l’autonomia differenziata la provincia relativamente migliore è Milano con indice 3,8 seguita dal Genova con 5,8 e Imperia con 6,6 mentre le peggiori sono Biella (17,6), Mantova (18,1) e Sondrio (18,9).

I dati ISFM regione per regione (fonte CNEL, 2025) 

Sono evidenziate in neretto le quattro che si sono attivate per l’autonomia differenziata. Il valore ISFM di equilibrio dei flussi migratori ha come l’indice 1. Valori ISFM superiori a 1 indicano scarsa attrattività:

-      Toscana                         4,7

-      Lazio                              4,8

-      Alto Adige                      5,8

-      Lombardia                    6,2

-      Liguria                           6,4

-      Emilia-Romagna            6,5

-      Trentino                         7,8

-      Umbria                          8,1

-      Piemonte                      8,1

-      Molise                            8,4

-      Media ITALIA 8,9

-      Valle d'Aosta                 9,4

-      Friuli-Venezia Giulia 10,0

-      Veneto                          10,4

-      Marche                         12,6

-      Abruzzo                        13,6

-      Sardegna                      14,6

-      Puglia                            15,7

-      Basilicata                      18,9

-      Campania                     23,6

-      Sicilia                            28,2

-      Calabria                        29,9

Appare evidente che c’è un problema di scarsa attrattività dell’Italia per i giovani e che ciò si verifica in tutti i suoi territori, senza eccezione alcuna. Le differenze territoriali tuttavia sono considerevoli e vedono il Mezzogiorno sotto la media nazionale. La scarsissima attrattività del Sud ha come conseguenza la partenza di giovani non solo verso mete estere ma verso il Settentrione, in direzione del quale il Mezzogiorno nel 2022-2024 ha garantito un sussidio (il CNEL nel suo rapporto sull’attrattività lo chiama proprio così) tale da compensare con eccesso il controvalore economico dei flussi di giovani in partenza dal Nord verso l’estero. «Il giovane capitale umano trasferito nel 2011-24 dal Mezzogiorno al Nord - puntualizza il CNEL - corrisponde a un valore di 147 miliardi di euro, di cui 79 miliardi relativo al trasferimento dei giovani laureati, 55 a quello dei diplomati e 14 a quello dei non diplomati. La Lombardia è la regione che ha ricevuto più capitale umano giovane dai movimenti interni, pari a 76 miliardi, seguita dall’Emilia-Romagna con 41 miliardi, dal Lazio con 17 e dal Piemonte con 15. La Campania è la regione che ha perso più capitale umano giovane dai movimenti interni: 59 miliardi. Poi viene la Sicilia con 44 miliardi, la Puglia con 40 e la Calabria con 24». C’è correlazione tra migrazioni interne e internazionali? Il CNEL non esamina il punto. Ma la tesi di questo documento è che le migrazioni interne, proprio perché sussidiano il Nord ne indeboliscono l’efficienza e sono esse stesse concausa degli espatri dei giovani qualificati italiani.

In Italia si stanno infatti verificando i seguenti cinque eventi a catena:

• i giovani meridionali, e in particolare le donne con elevato titolo di studio, a causa di servizi inadeguati si trasferiscono verso territori che offrono migliori reti di welfare, opportunità, parità di genere;

• le famiglie di origine quando possono sostengono i figli con rimesse verso i migranti, cioè contributi per alloggio e trasporti, dando vita a una sorta di dumping salariale involontario;

• il sistema produttivo settentrionale beneficia degli arrivi dal Mezzogiorno di persone qualificate disposte ad accettare condizioni economiche mediocri e non attiva politiche del personale tese a valorizzare i giovani, indipendentemente dalla loro provenienza geografica;

• i ragazzi che lavorano al Nord, che siano originari di quei territori o trasferiti dal Meridione, sono spinti a cercare migliori opportunità all’estero, soprattutto verso Germania, Regno Unito e Spagna;

in Italia accelera il degiovanimento perché si somma l’effetto strutturale della denatalità a quello degli espatri di persone qualificate. 

Pertanto la debolezza del Sud e i divari territoriali in termini di servizi - soprattutto quelli che determinano differenze di genere - sono all’origine e spiegano la difficoltà di tenuta dell’Italia intera, misurabile con un indice ISFM che in tutte le regioni è molto superiore a 1. La Lombardia, che pure ha i numeri economici migliori, per ogni giovane di 18-34 anni che riesce ad attrarre ne perde sei, contribuendo a quello scambio ineguale tra l’Italia e gli altri Paesi avanzati; la Lombardia recupera l’equilibrio soltanto per gli arrivi dal Mezzogiorno. Finché arrivano, perché il degiovanimento - termine coniato dal demografo Alessandro Rosina per indicare un fenomeno diverso dal mero invecchiamento - morde in misura più intensa nel Sud, il quale non ha la forza demografica per reggere alle partenze dei suoi ragazzi. È presto per trarre conclusioni, tuttavia le migrazioni interne in direzione Sud-Nord, secondo i dati aggiornati ad aprile 2026, appaiono in contrazione e dal 2025 si sono attestati al di sotto dell’anno del Covid e del lockdown, il 2020. La fotografia al 2026, insomma, è molto diversa dalla situazione del 2001. E con intese per il regionalismo differenziato che hanno durata decennale, dobbiamo allungare lo sguardo fino al 2036.

Marco Esposito (21 luglio 2026)