Berliner Partizipationsgesetz: Grüne zwischen gesellschaftlicher Vielfalt und Rechtsstaatlichkeit

Einem Rechtsgutachten zufolge könnte das Berliner Partizipationsgesetz in Teilen verfassungswidrig sein. Dass der Gesetzestext nicht erst bei strengem Hinsehen Fragen aufwirft, scheint für die Grünen im Abgeordnetenhaus kaum relevant.

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Mehr Menschen mit Migrationshintergrund in den öffentlichen Dienst zu bringen: Das war, ist und bleibt eines der Ziele des Berliner Partizipationsgesetzes (Si apre in una nuova finestra). Denn in der Verwaltung dominieren mit an die 80 Prozent immer noch Menschen ohne Migrationshintergrund. Nun aber gibt es Zoff um das Gesetz, und die Grünen haben Druck. Warum das so ist, gehört aufgedröselt.

Es geht damit los, dass Fachleute der damals grün geführten Justizverwaltung Zweifel am Gesetzentwurf von Linken-Sozialsenatorin Elke Breitenbach hegten. Sie versahen vor Inkrafttreten des Gesetzes dessen Verfassungsmäßigkeit mit einem dicken Fragezeichen. Aber, so der Tagesspiegel (Si apre in una nuova finestra): „Den damaligen Justizsenator Dirk Behrendt (Grüne) interessierten die schwerwiegenden Bedenken offenbar wenig.“

Vom Gesetzestext zur Listenpraxis?

Seit dem 16. Juli 2021 konnte das Gesetz also angewendet werden. Hier lohnt nun ein genauer Blick auf den Gesetzestext (Si apre in una nuova finestra). Interessant ist, dass er die Listenpraxis, die jetzt in der Kritik steht, zwar nicht fordert. Er macht sie aber faktisch kaum vermeidbar. So heißt es unter „§ 11 Auswahlverfahren“:

„Es sind mindestens so viele Personen mit Migrationshintergrund zu Auswahlgesprächen einzuladen wie es ihrem Anteil an der Berliner Bevölkerung entspricht, sofern sie die geforderte Qualifikation besitzen und Bewerbungen von Personen mit Migrationshintergrund in ausreichender Zahl vorliegen.“

Derzeit liegt der erwähnte Anteil bei rund 40 Prozent. Wer „mindestens so viele Personen“ einladen soll, muss den Migrationshintergrund abfragen – und „mit“ und „ohne“ gruppieren. Der Paragraf verpflichtet außerdem dazu, die Berücksichtigung von Personen mit Migrationshintergrund zu dokumentieren, was ebenfalls eine Gruppierung erfordert. Geht das ohne Listen?

Schnellvorlauf ins Jahr 2025 und zum Stein des Anstoßes, dem Auswahlverfahren innerhalb der Generalstaatsanwaltschaft: „Nach dpa-Informationen soll sich ein Bewerber beschwert haben. (Si apre in una nuova finestra)“ Genaueres, nämlich wie die Verantwortlichen § 11 „rechnerisch“ angewendet hatten, weiß der Tagesspiegel (Si apre in una nuova finestra). Im fraglichen Fall gab es 102 formal qualifizierte Bewerber:innen, 27 mit und 75 ohne Migrationshintergrund. Von den 102 Qualifizierten wurden 9 zum Gespräch eingeladen, 1 sagte ab; blieben 4 mit und 4 ohne Migrationshintergrund. Das bedeutet, von 27 „mit“ wurden 4 eingeladen, passend zum Anteil in der Berliner Bevölkerung. Von 75 „ohne“ wurden auch 4 eingeladen. Die Chance auf eine Einladung für formal Qualifizierte „mit“ war damit rechnerisch höher als für formal Qualifizierte „ohne“. Dies berührt noch nicht die Bestenauslese, aber das Diskriminierungsverbot.

Der Teufel steckt im Detail

Man muss noch mal betonen, dass das Gesetz hier wirklich wenig hilfreich ist. Ginge man beispielhaft davon aus, dass sich – speziell in der Justiz – regelmäßig nicht mehr als 25 Prozent formal Qualifizierte mit Migrationshintergrund bewerben, hilft die Formel „sofern Bewerbungen in ausreichender Zahl vorliegen“ nicht weiter. Was bedeutet „ausreichend“? 25 Prozent sind mehr als 0 Prozent, aber weniger als die erforderlichen 40 Prozent. 25 Prozent reichen dann, um „irgendwie“ einzuladen, aber nicht, um auf 40 Prozent zu kommen. Wie soll die Regelung praktikabel und rechtssicher angewendet werden?

Man muss ebenso betonen, dass Bewerber:innen mit Migrationshintergrund eingeladen werden, „sofern sie die geforderte Qualifikation besitzen“. Das heißt nicht automatisch, dass sie zu den Bestqualifizierten gehören. Vielmehr können zum Erreichen der 40 Prozent auch weniger gut Qualifizierte mit Migrationshintergrund eingeladen werden. Und das berührt nicht nur das Diskriminierungsverbot, sondern auch die verfassungsrechtlich zwingende Bestenauslese. Deren Grundlage, sprich Noten oder Beurteilungen, werden weniger relevant für eine Einladung, die primär anhand „40 Prozent“ plus formaler Qualifikation erfolgt. Dann müssen besser Qualifizierte ohne Migrationshintergrund eventuell „Platz machen“ für die 40 Prozent.

Badenbergs Vorgehen

Die Beschwerde des Bewerbers im Herbst 2025 ließ CDU-Justizsenatorin Felor Badenberg nicht kalt. Zwei Bewerberinnen mit Migrationshintergrund sollten auf Empfehlung der Generalstaatsanwaltschaft eingestellt werden. Badenberg forderte als Dienstherrin eine Übersicht aller Bewerber:innen an, doch anhand der Unterlagen war die Empfehlung nicht nachzuvollziehen. Badenberg holte ein internes Gutachten ein, das eine mögliche Verfassungswidrigkeit attestierte. Sie holte ein externes Gutachten ein, das eine mögliche Verfassungswidrigkeit attestierte. Und da Einstellungen in den höheren Justizdienst zustimmungspflichtig sind, verweigerte sie in diesem Fall ihre Zustimmung. All das ist der Medienberichterstattung der vergangenen Woche zu entnehmen.

Die Argumente der Grünen

Die Grünen im Abgeordnetenhaus sind von den Vorgängen wenig begeistert, zumal das Partizipationsgesetz ein Prestigeprojekt von Rot-Rot-Grün war. Aus der Fraktion werden diverse Argumente (Si apre in una nuova finestra) gegen Badenbergs Vorgehen vorgebracht. Wie weit tragen sie?

„Darüber, ob ein Landesgesetz verfassungskonform ist oder nicht, entscheiden in unserem Rechtsstaat Verfassungsgerichte und nicht eine einzelne Senatorin“, heißt es zunächst seitens der Grünen. Doch hat Badenberg das getan? Nein. Sie hat eine konkrete Verwaltungspraxis in ihrem Geschäftsbereich gestoppt. Das ist ihre Pflicht, denn Behörden müssen Gutachten, die auf Verfassungswidrigkeit hindeuten, ernstnehmen. Entsprechend darf Badenberg auch Maßnahmen ergreifen, um mögliche verfassungswidrige Folgen zu verhindern.

„Die Justizsenatorin muss zunächst einmal erklären, warum sie plötzlich ein Auswahlverfahren für verfassungswidrig hält, was in den letzten Jahren ohne jegliche Beanstandungen praktiziert wurde, auch in der Amtszeit von Frau Badenberg selbst.“ Wenn auf eine Beschwerde eine Prüfung erfolgt, darauf ein internes und schließlich ein externes Gutachten eingeholt wird, ist das nicht „plötzlich“. Und „in den letzten Jahren ohne jegliche Beanstandungen praktiziert“ sagt nicht viel über die Rechtmäßigkeit der Praxis aus. Abgesehen davon hat Integrationssenatorin Cansel Kiziltepe vom Koalitionspartner SPD bereits eingeräumt (Si apre in una nuova finestra), dass das bisherige Verfahren zu Benachteiligungen führen kann.

„Außerdem sollte die Senatorin schleunigst darlegen, wie sich ihre politische Intervention in ein laufendes Auswahlverfahren bei der Berliner Staatsanwaltschaft insgesamt auswirkt, auch die Auswahl- und Einstellungspraxis aller anderen Berliner Behörden.“ Dazu sei angemerkt, dass eine rechtliche Korrektur keine „politische Intervention“ darstellt. Nicht der Verfahrensstopp durch die Senatorin ist das Problem, sondern das Verfahren selbst. Zudem regelt, ändert oder stoppt jede Senatsverwaltung ihre eigenen Verfahren.

„Bislang deutet alles auf einen Alleingang von Frau Badenberg hin, der weder im Senat und mit der fachlich zuständigen Integrationsverwaltung noch mit dem Koalitionspartner abgestimmt war.“ Verwaltungshandeln ist gleichwohl kein „Alleingang“, und Badenberg hat schlicht ihre gesetzlich vorgeschriebene Aufgabe erfüllt. Dafür braucht sie auch keine Zustimmung des Senats oder des Koalitionspartners, denn Rechtsstaatlichkeit muss nicht abgestimmt werden.

„Das ist fahrlässig, verantwortet Frau Badenberg damit doch maximale Rechtsunsicherheit bei sämtlichen Auswahl- und Einstellungsverfahren des Landes Berlin.“ Die Rechtsunsicherheit entsteht – wie erwähnt – nicht durch Badenberg, sondern durch das Gesetz und seine bisherige Anwendung. Badenberg will die Regelung bis auf Weiteres verfassungskonform auslegen. Das ist nicht „fahrlässig“, sondern rechtlich geboten.

„Und das in einer Zeit, wo alleine bei der Berliner Staatsanwaltschaft knapp 10 Prozent aller Stellen nicht besetzt sind.“ Weil Personalmangel herrscht, sollen eventuell doch nicht die Besten eingestellt werden? Da beißt sich die Katze in den Schwanz.

„Die Justizsenatorin schadet mit ihrem Angriff auf das Berliner Partizipationsgesetz vor allem der Justiz selbst.“ Inwiefern die Wahrung von Verfassungsmäßigkeit der Justiz schadet, bleibt offen.

Fest steht: Die meisten Berliner:innen dürften unterstützen, dass die Stadt ihren Personalbedarf ohne Benachteiligungen deckt. Die Grünen sollten daher besser nicht den Anschein erwecken, dass ihnen die nun aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen egal sind. Badenberg will, dass gesellschaftliche Vielfalt mit Rechtsstaatlichkeit in Einklang steht. Eine Selbstverständlichkeit also, die genauso auch für die Grünen gelten sollte.