Monkey Monday #28

Letzte Ausfahrt Südamerika

Es mag Zufall sein, vielleicht aber auch nicht. Just zu dem Zeitpunkt, an dem Chinas Staatsführung ihre Konferenz der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SOZ) ausrichtete, vollendete die EU-Kommission in Brüssel die letzten Spiegelstriche am Entwurf für das große Freihandelsabkommen mit Mercosur, dem gemeinsamen Markt in Südamerika.Bemerkenswert, zeigt diese Koinzidenz doch, wie sehr sich die Welt zur Zeit neu sortiert. Während der chinesische Staats- und Parteichef Diktatoren wie Putin und Kim Jong Un um sich versammelt und gleichzeitig die bisherige Ordnungsmacht der Welt unter Trump maximal unzuverlässig ist, bemüht sich Europa um Schulterschluss mit einer der wenigen bedeutenden Regionen, die beim bisherigen Verteilungsspiel noch keine Position bezogen haben. Interessant auch, dass bei der Versammlung der BRIC– Staaten in Tianjin Indien zwar dabei war, nicht aber Brasilien. Das mag damit zu tun haben, dass Narendra Modi dringend russisches Öl braucht und auch ansonsten eher opportunistisch versucht, sein Land zum jeweils besten Vorteil zu positionieren, während Brasiliens Lula deutlicher auf Konfrontationskurs sowohl zum Diktatorenlager als auch zu Trumps Amerika gegangen ist.

Dieser Monkey Monday wirft daher einen Blick auf die Relevanz Südamerikas als Handelspartner der EU. Wie sehr kann Mercosur möglicherweise schwächeren Handel mit Amerika und China kompensieren? Was sind sonstige strategische Vorteile eines Abkommens? Und wie wahrscheinlich ist es überhaupt, dass das Freihandelsabkommen EU-Mercosur tatsächlich zustande kommt?

Endlich auf der Zielgeraden

Im 1991 gegründeten Mercado Comùn del Sur (Gemeinsamer Markt des Südens), kurz Mercosur, sind derzeit nur vier Mitgliedsländer offiziell aktiv, Brasilien, Argentinien, Uruguay und Paraguay. Das fünfte (Venezuela) ist aus politischen Gründen suspendiert. Eine Gruppe von weiteren sieben südamerikanischen Ländern (Chile, Peru, Bolivien, Ecuador, Kolumbien, Guayana und Surinam) sind assoziiert. Seit nunmehr rund 26 Jahren gibt es immer wieder Versuche, die EU und Mercosur in einem Freihandelsabkommen zu verzahnen, wodurch die nach Bevölkerungen größte Freihandelszone der Welt mit rund 715 Millionen Konsumenten entstehen würde. Immer wieder aber gab es Widerstände - sowohl aus Europa als auch aus Südamerika. Nun aber wurde im Dezember 2024 die finale Version eines Abkommens in Montevideo unterzeichnet. In der vergangenen Woche leitete EU-Kommissionspräsidentin Von der Leyen das Abkommen zur Ratifizierung an EU-Rat und -Parlament sowie die Mitgliedsstaaten weiter. Mit einer formalen Ratifizierung vor Jahresende ist kaum zu rechnen, obwohl die Kommission zu einem Trick gegriffen und den politischen Teil des Abkommens vom reinen Handelsteil abgetrennt hat. Dies hat den Vorteil, dass der Handelsteil, für den die EU die alleinige Zuständigkeit hat und zu dem etwa die beschlossenen Zollsenkungen gehören, mit einer qualifizierten Mehrheit beschlossen werden und anschließend in Kraft treten kann. Dagegen muss der politische Teil einstimmig beschlossen und in jedem einzelnen Land ratifiziert werden, was den üblichen Verdächtigen die Möglichkeit geben würde, die EU vor sich her zu treiben und zu monetären Zugeständnissen an das eigene Land zu erpressen. Weil bei diesem Procedere aber nicht das komplette Abkommen in Gänze ratifiziert wäre, ist damit zu rechnen, dass es auf unabsehbare Zeit offiziell nur vorläufig in Kraft wäre.

Bedeutung: ökonomisch überschaubar, strategisch hoch

Der Entwurf für das Abkommen sieht unter anderem vor, dass Mercosur Zölle auf EU-Waren in großem Stil abbaut, rund 90% bei Inkrafttreten des Abkommens, die weiteren schrittweise danach. Für die EU-Exporteure besonders interessant ist dabei zollfreier Zugang zu den südamerikanischen Automärkten. Bisher fallen auf Fahrzeuge 35% Zoll an. Aber auch die EU müsste ihre Märkte für Produkte aus Südamerika, in erster Linie Landwirtschaftsprodukte, Energie und Rohstoffe, öffnen. Dabei ist auf den ersten Blick der Vorteil für die Mercosur-Länder größer als für die EU, denn die EU verfügt nicht nur über wesentlich mehr Einwohner (rund 450 Millionen versus gut 260 Millionen Südamerikaner), sondern diese haben auch ein viel höheres Pro-Kopf-Einkommen (Spitzenreiter in Südamerika ist Uruguay mit ca. 22.000 USD, Brasilien, Argentinien und Paraguay liegen deutlich darunter bei ca. 8.000-10.000 USD, im Vergleich zum EU-Schnitt von rund 35.000 USD).

Auch kann der Handel mit Mercosur keinesfalls den Warenaustausch mit den USA oder China ersetzen. In die USA exportieren europäische Firmen fast zehnmal so viel wie nach Südamerika, nach China knapp viermal so viel (siehe folgende Grafik). Und die Importe aus den Vereinigten Staaten übersteigen diejenigen aus Mercosur rund um das Sechsfache, bei China ist es gut das Neunfache. Zwar wächst Südamerikas Bevölkerung stark, und bei positiver wirtschaftlicher Entwicklung könnten die Handelsvolumen über die nächsten Jahre erheblich zulegen. Aber einen massiven Einbruch beim Warenaustausch mit den USA und/oder China vermag auch ein noch so positiver Verlauf des Freihandelsabkommens auf Sicht kaum zu kompensieren.

Dazu kommt, dass der Handel mit den vier Mercosur-Ländern sehr ungleich verteilt ist. So gehen 78% der Mercosur-Lieferungen aus der EU nach Brasilien, Argentinien folgt weit abgeschlagen auf Platz zwei (15%). Ähnlich deutlich ist die Konzentration bei den den Importen. Knapp 83% der Lieferungen aus dem Mercosur in die EU kamen aus Brasilien, deutlich vor Argentinien (14%) und den kleineren Partnern unter ferner liefen. Damit ist das Freihandelsabkommen auch mit politischen Klumpenrisiken verbunden. Denn wir erinnern uns noch an Jair Bosonaro, den rechtsnationalen Vorgänger des jetzigen Präsidenten, der sich Donald Trump in vielerlei Hinsicht als Vorbild nimmt und dessen Skepsis bezüglich multilateralen Handelsabkommen teilt. Sollte ein Politiker seines Schlages erneut in den Präsidentenpalast in Brasilia einziehen, wäre für die Rechtssicherheit des Abkommens kaum zu garantieren.

Selbst wenn also die quantitative Bedeutung des EU-Mercosur-Abkommens eher gering und zudem sehr brasilienlastig erscheint, ist sein strategischer Wert für die EU nicht zu unterschätzen, aus mindestens drei Gründen:

1. Erstens sichert sich die EU mit dem Abkommen Rohstoffe und Energiequellen, über die sie nicht selbst verfügt. Wie aus der folgenden Abbildung hervorgeht, machen Rohstoffe fast ein Viertel der südamerikanischen Exporte in die EU aus, fossile Energie, Schmiermittel und ähnliches immer noch gut 21%. Dazu kommen landwirtschaftliche Produkte, die weit über die umstrittenen Lieferungen von Rindfleisch hinausgehen. Zumeist geht es hier um Soja und Mais, die ebenfalls in der EU benötigt und unter anderem in der Tierfütterung eingesetzt werden.

2. Darüber hinaus verbessert Europa die Chance, neben den liberalisierten Handelsbeziehungen auch zu stabileren politischen Beziehungen zu den südamerikanischen Ländern zu gelangen. Dort verlässliche Partner zu besitzen, könnte in einer Welt, in der sich die Gewichte immer weiter Richtung Schwellenländer verschieben, ein entscheidender Vorteil sein.

3. Mit dem Abkommen hat die EU die Chance, den in Afrika gemachten Fehler zu vermeiden. Dort überließ man den Aufbau strategisch bedeutender Infrastruktur - vor allem Häfen und Bahnstrecken - China und befindet sich nun hoffnungslos im Hintertreffen. In Südamerika wäre der Aufbau einer ähnlichen chinesischen Dominanz, ebenfalls vor allem im Bereich der Transportinfrastruktur, noch aufzuhalten, auch wenn bereits wichtige Projekte realisiert sind, wie im Fall des Hafens von Chancay 70 Kilometer nördlich von Lima. Sollte die EU ihre strategischen Interessen in Südamerika noch wahren wollen, ist jetzt das Freihandelsabkommen ein wichtiger Baustein.

Selbst wenn also auf den ersten Blick der erhebliche Aufwand, der seit Jahrzehnten um das EU-Mercosur-Abkommen betrieben wird, als ökonomisch kaum zu rechtfertigen erscheint, gibt es aus geostrategischen Erwägungen für Europa genügend Gründe, auf seine erfolgreiche Umsetzung zu hoffen.

Widerstand in den eigenen Reihen

Leider scheint aber auch die Umsetzung trotz der offensichtlichen Vorteile für alle Seiten kein Selbstläufer zu sein. Schon seit Jahren gibt es Widerstände, vor allem aus dem Bereich der Agrarlobby, die sich gegen vermeintliche Billigimporte von Rindfleisch und anderen landwirtschaftlichen Produkten aus Südamerika zur Wehr setzt. Zwar sind die Wertschöpfungsbeiträge der Landwirtschaft auch in Ländern, in denen der Protest besonders laut ist, wie etwa Frankreich oder Polen, deutlich geringer als die Zusatzerträge, die durch den Südamerikahandel beispielsweise in der Industrie generiert werden. Auch Frankreich produziert schließlich erfolgreich Autos, Maschinen oder Chemieprodukte. Aber aufgrund der traditionell lautstarken Proteste der Bauernverbände ist die Politik hier noch immer in Deckung gegangen. (Opens in a new window) In Österreich hat dies sogar dazu geführt, dass ein Parlamentsbeschluss die Regierung ganz offiziell auf ein Nein zum Freihandelsabkommen EU–Mercosur verpflichtet. Aus diesem Grund hat die EU-Kommission jetzt Quoten vorgeschlagen. Nur bestimmte Mengen an landwirtschaftlichen Produkten dürfen aus Südamerika in die EU eingeführt werden. Im Fall des Verdachts, dass EU-Landwirte Benachteiligungen erleiden, soll ein Kompensationsfonds in Höhe von 6,3 Milliarden € eingerichtet werden. So hofft die Kommission, doch noch die Zustimmung der Regierungen in Frankreich, Polen und Österreich zu erkaufen.

Die Kommission will jetzt endlich das EU-Mercosur Freihandelsabkommen in trockene Tücher bringen. Mit Quotenbegrenzung und Kompensationsfonds sowie dem Mehrheitsbeschluss des „reinen Handelsteils“ versucht sie sicherzustellen, dass das Abkommen trotz einzelner Widerstände in Kraft treten kann und so die größte Freihandelszone der Welt entsteht. Es wäre ein dringend benötigter Achtungserfolg Europas bei der aktuell stattfindenden Neusortierung der Welt.