Einordnung - Meldeverordnung BaWü

Kürzlich habe ich einen Beitrag (Opens in a new window) zur geplanten Meldeverordnung in Baden-Württemberg (Opens in a new window) veröffentlicht. Darin hatte ich eine detaillierte Einordnung angekündigt sowie die Veröffentlichung des kompletten Dokuments mit den Antworten des Innenministeriums zur kleinen Anfrage des SPD-Abgeordneten Florian Wahl (Opens in a new window).

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Inzwischen wurde die Antwort auf die kleine Anfrage auch auf der Webseite des Landtags veröffentlicht (Opens in a new window). Ich gehe die Antworten des Innenministeriums nun einzeln durch und ordne diese entsprechend ein.

Frage 1: Rechtsgrundlage

Einordnung:

Das Innenministerium antwortet lediglich mit Verweis auf die Erlaubnis, selbst Verordnungen erlassen zu dürfen. Das Selbstbestimmungsgesetz (SBGG) wird hier nicht als Grund angegeben. In der Debatte wird jedoch immer wieder das SBGG als Begründung genannt, weshalb diese Verordnung nun angeblich erforderlich sei. Auf Bundesebene wird argumentiert, dass sich die Erfordernis aus dem SBGG ergebe – womit das „ob" bereits geregelt sei und die Verordnung nur noch das „wie" regle.

Grundsätzlich ist es zunächst korrekt, dass eine Verordnung lediglich das „wie" regelt. Es handelt sich jedoch meines Erachtens um eine Verschiebung weg vom eigentlichen gesetzgeberischen Willen, weil das „ob" einfach übergangen wird und in vorauseilendem Gehorsam das „wie" quasi irgendwie geregelt wird.

Die dauerhafte, strukturierte Übermittlung früherer Geschlechtseinträge und Vornamen betrifft allerdings den Kernbereich der informationellen Selbstbestimmung. Ob eine Landesverordnung hierfür eine hinreichende Grundlage darstellt, ist zumindest zweifelhaft, da der Bundesgesetzgeber im SBGG bewusst auf eine solche Regelung verzichtet hat.

Während des Gesetzgebungsverfahrens schlug das Bundesinnenministerium ähnliche Datenübermittlungen an Polizei und weitere Behörden vor, was für heftige Kritik sorgte. Schließlich wurde dieser Abschnitt nach Empfehlungen des Familienausschusses wegen datenschutz- und menschenrechtlicher Bedenken gestrichen.

Infobox

Siehe dazu auch die kritische Stellungnahme des ehemaligen Bundesdatenschutzbeauftragten (Opens in a new window) und den dazugehörigen Artikel bei queer.de (Opens in a new window).

Empfehlungen des Familienausschusses (Opens in a new window) (Seite 14/15):

Frage 2: Abstimmungsverfahren

Einordnung:

Die Antwort zeigt, dass es lediglich interne Abstimmungen gegeben hat. Eine interne Ressortabstimmung ersetzt jedoch keine grundrechtssensible Abwägung. Auffällig ist insbesondere, dass es keine erkennbare Beteiligung von Datenschutzaufsicht sowie Gleichstellungs- oder Antidiskriminierungsstellen gegeben hat. Ebenso wenig ist eine Grundrechtsfolgenabschätzung erkennbar. Diese sollte nach verfassungsrechtlichen Vorgaben durchgeführt werden vor dem Erlass von Gesetzen, Rechtsverordnungen etc. – insbesondere dann, wenn neue Datenverarbeitungen, Automatisierungen und anlasslose Maßnahmen bei besonders sensiblen Personengruppen betroffen sind.

Somit bleibt das Verfahren lediglich verwaltungsintern, obwohl es um einen strukturellen Grundrechtseingriff geht.

Es ist außerdem fraglich, warum das Thema offensichtlich nicht mit dem Innenausschuss des Landtags oder mit dem Amt des Queerbeauftragten der Landesregierung abgestimmt wurde. Letzterer hat auf Nachfrage der Autorin von der Verordnung eher zufällig erfahren und wurde nicht einbezogen.

Hinweis: Bei fragdenstaat.de (Opens in a new window) läuft derzeit eine Anfrage, die Aufschluss darüber geben könnte wer in den Vorgang involviert gewesen ist (Opens in a new window). Eine Antwort darauf wird im April erwartet.

Frage 3: Anhörungsverfahren

Einordnung:

Angehört wurden unter anderem Kirchen, Rundfunk, Schul- und Elternvertretungen – jedoch keine trans- oder queerpolitischen Interessenvertretungen.

Mein persönlicher Eindruck:

Auf mich wirkt das Vorgehen wie ein sogenanntes „Omnibusverfahren" (Opens in a new window). Dieses wird in der Gesetzgebung häufig verwendet, um mehrere unterschiedliche Themen in einem Gesetz oder einer Verordnung zu verabschieden. Dabei passiert es oft, dass in erster Runde ein Hauptthema besprochen wird und dann nach und nach andere Themen in dem Vorhaben untergebracht werden. Ich kenne das aus dem Bundestag – hier wird hin und wieder „getrickst", um einem Gesetzesvorhaben nicht so viel Aufmerksamkeit zu geben. Ich war selbst an solchen Verfahren beteiligt.

Die Verordnung in Baden-Württemberg richtet sich in erster Linie an Schulen, deshalb ist das Einbeziehen von Schulvertretungen logisch. Kirchen und Rundfunkvertretungen werden in vielen Gesetzen oder Vorhaben automatisch angefragt. Es ist durchaus möglich, dass der Abschnitt zu den früheren Vornamen und Geschlechtseinträgen erst später, vielleicht auf den letzten Drücker, eingefügt wurde. Aufschluss darüber könnte die zuvor erwähnte Anfrage bei fragdenstaat.de (Opens in a new window) ergeben.

Frage 4: Offenbarungsverbot

Kurzantwort:

1. Laut IM gilt das Offenbarungsverbot des § 13 SBGG nicht für amtliche Register; § 13 Abs. 4 SBGG erlaubt Mitteilungen zwischen Registern, soweit andere Rechtsvorschriften dies gestatten.

2. Laut IM gilt das Offenbarungsverbot erst recht nicht für Strafverfolgungsbehörden, weil hier "öffentliches Interesse” zur Aufgabenerfüllung Vorrang hat.

Einordnung Frage 4:

Die Antwort ist insofern korrekt, dass im SBGG Gesetzestext (Opens in a new window) explizit erwähnt wird, amtliche Register und amtliche Informationssysteme seien vom Offenbarungsverbot ausgenommen, wenn es “im Rahmen der jeweiligen Aufgabenerfüllung … erforderlich ist”

Diese Ausnahmeregelung gilt jedoch für die behördliche Datenverarbeitung, damit unter anderem Mitarbeitende der Behörden nicht befürchten müssen gegen das Offenbarungsverbot zu verstoßen.

Es ist auch korrekt, dass Strafverfolgungsbehörden im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung diese Daten aufgrund öffentlichen Interesses erhalten dürfen – dies gilt jedoch jeweils auf Nachfrage für den jeweiligen Einzelfall.

Denn die Regelung im SBGG-Gesetzestext beinhaltet nicht das aktive Einführen von neuen Datenfeldern zur dauerhaften Datenspeicherung und Offenbarung. Sinn und Zweck ist es vielmehr, Behörden zu erlauben, bestehende Registerdaten zu offenbaren, falls es dafür einen Bedarf gibt – also eine passive Handlung auf Anfrage.

Juristisch und datenschutzrechtlich wird zwischen aktivem und passivem Handeln staatlicher Datenverarbeitung unterschieden: Passiv bedeutet anlassbezogen. Aktiv bedeutet anlasslos.

Passives Behördenhandeln

• anlassbezogene Datenübermittlung

• einzelfallbezogen

• reaktiv (nur auf Anfrage)

• Datenminimierung

• hohe Eingriffsschwelle

Aktives Behördenhandeln

• anlasslose Datenverarbeitung

• pauschal / strukturell

• proaktiv (Daten stehen bereit)

• Vorratshaltung

• niedrige Zugriffsschwelle

Beim passiven Handeln gibt eine Behörde Daten nur dann heraus, wenn eine andere Stelle konkret danach fragt, eine Rechtsgrundlage benennt und ein legitimer Zweck vorliegt. Jede Datenweitergabe ist ein Einzelfall, der geprüft wird.

Beim aktiven Handeln werden Daten vorsorglich gesammelt, erweitert und so strukturiert, dass andere Stellen jederzeit automatisiert darauf zugreifen können – ohne erneute Prüfung, ohne konkreten Anlass.

Das Bundesverfassungsgericht ist hier seit Jahrzehnten eindeutig. Die Entscheidung fiel ursprünglich in den 1980er-Jahren mit dem “Volkszählungsurteil” und wiederholte sich seitdem in mehreren Entscheidungen:

Anlasslose, vorsorgliche Datensammlungen greifen besonders tief in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG).

Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.

…

Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Auch hat er organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken.

…

Die … vorgesehenen Übermittlungsregelungen (unter anderem Melderegisterabgleich) verstoßen gegen das allgemeine Persönlichkeitsrecht. Die Weitergabe zu wissenschaftlichen Zwecken … ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Bundesverfassungsgericht (“Volkszählungsurteil”) Urteil vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 (Opens in a new window)

Hierauf konzentriert sich meine zentrale Kritik, denn im Kern steht eine grundlegende Frage staatlichen Handelns:

Reagiert der Staat nur dann, wenn es einen konkreten Anlass gibt – oder sammelt und verteilt er sensible Daten “vorsorglich”?

Letzteres ist unzulässig und darf durch diese Verordnung nicht ausgehöhlt werden. Auch wenn die Datenverarbeitung es gerne für staatliche Informationssysteme vereinfachen möchte bleibt die Grundlage das Verfassungsrecht, nicht der “Wunsch” digitaler Systeme!

Fazit:
Die Verordnung will dem Meldewesen sagen was sie braucht, aber das Meldewesen muss den Behörden sagen was es darf. Die Behörden müssen ihre Datensätze dem Register anpassen und nicht umgekehrt das Register den gewünschten Datensätzen.

1. § 13 Abs. 4 SBGG ist keine Blankoermächtigung

   • Er erlaubt Datenübermittlungen nur im Rahmen anderer, ihrerseits verfassungskonformer Rechtsgrundlagen.

   • Er hebt das Offenbarungsverbot nicht generell auf.

2. Das Innenministerium verwechselt Zulässigkeit mit Erforderlichkeit

   • Dass Übermittlungen möglich sind, bedeutet nicht, dass sie pauschal und anlasslos erfolgen dürfen.

   • Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind anlasslose, vorsorgliche Datensammlungen besonders eingriffsintensiv.

Frage 5: Innere Sicherheit

Kurzantwort des Innenministeriums:

Die Übermittlung früherer Vornamen und Geschlechtseinträge sei zwingend erforderlich, um polizeiliche Datensätze zu aktualisieren und Gefahrenabwehr, insbesondere im Bereich Extremismus und Terrorismus, zu gewährleisten.

Einordnung Frage 5:

Frage 5. ist eine Fortführung der Antwort auf Frage 4. Polizeiliche Datensätze werden als Grundlage deklariert und das Melderegister, soll den Wünschen dieser Datensätze angeglichen werden. In der Antwort zu Frage 4. wird dieses Problem bereits erläutert.

Hinzukommt, um ein Regierungsvorhaben zu legitimieren wird sehr häufig der Schutz der inneren Sicherheit als Argument vorgeschoben. Dieser darf jedoch nicht das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aushöhlen und muss verhältnismäßig sein.

1. Verhältnismäßigkeit

   Bei dem Bezug zu Extremismus und Terrorismus handelt es sich um eine unzulässige Verallgemeinerung. Es wird abstrakt auf Terrorismus und Extremismus verwiesen, ohne darzulegen, warum alle Personen nach SBGG davon betroffen sein müssen. Das widerspricht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
   

2. Identifizierbarkeit

   Polizeiliche Systeme arbeiten – wie das Meldewesen – mit stabilen Identifikatoren. Die Behauptung, ohne frühere Geschlechtsdaten sei eine Zuordnung nicht möglich, ist fachlich nicht haltbar. “Wissenslücken zu verhindern” ist ein vorgeschobenes Argument.

Stimmen aus der Polizei widersprechen dieser Auffassung:

Jochen Kopelke von der Gewerkschaft der Polizei sagte in einem Artikel der Stuttgarter Zeitung (Opens in a new window):

„Von Machtlosigkeit kann nicht die Rede sein“. Polizisten fragten in der Regel Nachname und Geburtsdatum ab, nicht Vorname und Geschlecht. Auch habe die Polizei Zugriff auf Datenbanken, in denen ehemalige Namens- oder Geschlechtseinträge enthalten sind – so wie auch ein bei der Heirat geänderter Familienname.

Im MDR sagte der ARD-Terrorexperte Michael Götschenberg 2024 (Opens in a new window) es sei ein “Überschaubares Problem”, gerade bei Terroristen wie Islamisten oder Neonazis.

"Ich halte es grundsätzlich für sehr theoretisch, dass Kriminelle oder gar Terrorverdächtige, zu diesem Mittel greifen, um zu verschleiern, wo sie sich aufhalten. Man darf ja nicht vergessen, dass es insbesondere für Rechtsextremisten und Islamisten ideologisch gerade bei dem Thema eigentlich nicht vorstellbar ist, dass sie ihr Geschlecht wechseln und sei es auch nur behördlich wechseln. Und insofern ist der Kreis, der dann am Ende übrig bleibt relativ überschaubar."

Gesamtbewertung

Die Verordnung markiert einen Systemwechsel von anlassbezogener Datenverarbeitung zu vorsorglicher Datenverfügbarkeit. Das Offenbarungsverbot wird als eine Art “Blankoermächtigung” dargestellt, was es nicht ist. Beim Offenbarungsverbot muss zwischen anlassloser und anlassbezogener Datenübermittlung unterschieden werden. Die Verordnung stellt den Versuch dar, das Register zum Wunschregister umzugestalten, damit es zu den Informationssystemen passt – das ist nach bisheriger Rechtsprechung jedoch nicht zulässig. Umgekehrt gilt: Das Register entscheidet, was Informationssysteme dürfen. Die DSGVO mahnt diese Datensammelwut an und verlangt eine Datenminimierung.

Im Bund wurde auf die Datenübermittlung an Polizei und andere Behörden wegen großer Bedenken verzichtet. Dies geschah in einem parlamentarischen Prozess. Dies nun auf Bundes- oder Landesebene per Verordnung einführen zu wollen, ohne Abstimmung mit den zuständigen Stellen, geht an den üblichen parlamentarischen Verfahren vorbei und ist besorgniserregend.

Besonders problematisch ist auch die Täter-Opfer-Umkehr: Trans* Personen gehören zu den bedrohtesten Minderheiten unserer Gesellschaft. Mit dieser Verordnung wird ihnen pauschal misstraut und sie werden mit Extremismus- und Terrorverdacht in Verbindung gebracht. Das erinnert an die Entwicklungen in den USA, wo das FBI die trans* Community als extremistische Gruppierung einstufen möchte. Wir befinden uns hier auf einer gefährlichen Vorstufe zu solchen Entgleisungen.

(Julia Monro, 05.02.2026)

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